Hur fungerar den nya kommunen?

De finländska kommunernas antal har minskat med långt över hundra på tio år. Också om den reform av kommunstrukturen som för närvarande förbereds på många sätt avviker från tidigare kommunsammanslagningar, kan det vara intressant att söka lärdomar ur de senaste årens erfarenheter. Man kan fråga sig om resultatet av sammanslagningarna motsvarade förväntningarna. Och man kan granska om de ursprungliga löftena uppfylldes. Man kan också fundera på hur det gick med servicen och närdemokratin.

Danmark genomförde en omfattande kommunreform år 2007. Antalet kommuner sjönk från 271 till 98 stycken. I mars i år presenterades en officiell utvärdering av reformen gjord av det danska ekonomi- och inrikesministeriet som betecknade reformen som framgångsrik. Den "stärkte den offentliga servicen både vad gäller profession och ekonomi". Läser man danska tidningsartiklar och intervjuer med kommuninvånare är tongångarna mer kritiska. Det blir lätt så. De ansvariga vill gärna lyfta fram de positiva sidorna, medierna de negativa. På sätt och vis kan alla ha rätt: Den ekonomiska effektiviteten kan öka samtidigt som medborgarna upplever att avståndet till beslutsfattarna blir större.

Också i Finland har det visat sig att det svar vi får är beroende av vem vi frågar; de som är mest kritiska till en sammanslagning är de som bor i små kommuner och i kranskommuner kring de urbanare städerna. Det har utförts utredningar kring tidigare kommunsammanslagningar. Medierna har också hos oss låtit invånarna komma till tals. Men det dröjer många år innan vi verkligen sitter med facit på hand eftersom vissa effekter och inbesparingar syns först med många års fördröjning. Magma och Kommunförbundet önskar ändå redan nu, med tanke på den pågående strukturreformen, presentera en lite annorlunda studie av de tidigare erfarenheterna med särskild tonvikt på några mindre kommuner i förändring; en studie där både invånare och beslutsfattare får lägga fram sin syn på det som skett. Det gemensamma för dessa kommuner är att de alla har en levande svensk språkmiljö.

Till utredare för projektet Den nya kommunen utsågs senaste höst Maria Brommels med en mångårig erfarenhet av kommunsektorn. Uppdraget var att granska de löften som gavs i några fallstudiekommuner inför de förestående sammanslagningarna och jämföra dem med det verkliga utfallet. Vidare gällde det att hitta nya innovationer och sätt att erbjuda tjänster eller sköta funktioner som inte funnits i de gamla kommunerna. En annan viktig fråga som skulle kartläggas gällde närdemokratin: Hur fungerar den och hur värnar man om invånarnas inflytande i den nya kommunen? Slutligen ville vi också granska hur det gått med den språkliga servicen. I valet av kommuner utgick vi från att fallstudierna skulle kännas aktuella och representera olika delar av Svenskfinland.

Fyra "nya" kommuner

I sin studie Den nya kommunen beskriver Brommels erfarenheterna från Lovisa, Pargas, Raseborg och Vörå. Genom intervjuer med beslutsfattare, sakkunniga, journalister och kommuninvånare samt med hjälp av tidigare utredningsmaterial visar hon hur människor i de berörda kommunerna har upplevt förändringen. Av fallstudierna drar hon slutsatser som kan gälla mer generellt för strukturreformer på den kommunala kartan.

Här är några av Maria Brommels allmänna observationer:

• Vid en kommunsammanslagning går man miste om närheten i den lilla enheten, där "alla känner alla". Det märks på kommun- eller stadskansliet då arbetet delas upp på olika enheter, bland politikerna som inte har förankring i den nya kommunens alla hörn och bland medborgarna som varit vana vid att sticka sig in på kommunkansliet och få sitt ärende uträttat på en gång.
• Vid en kommunsammanslagning tystnar rösten från de perifera områdena. Det sker genom att speciella behov och synpunkter i en självständig kommun inte självklart syns i den nya kommunens ställningstaganden. Skillnader som tidigare syntes i nyckeltal för kommunerna jämnas ut. Samtidigt blir den nya kommunen en starkare aktör på den nationella scenen. Det kan i bästa fall leda till att en perifer region blir synligare, och indirekt kan det eventuellt ha positiva återverkningar också för periferins periferi och människorna där.
• Vid en kommunsammanslagning öppnas en möjlighet att skapa kanaler för direkt medborgarinflytande. För att verkligen bredda demokratin måste inflytandet genuint utgå från medborgarna och vara ett uttryck för deras autonoma aktivitet.
• Vid en kommunsammanslagning sluter sig kommunen och bygger upp en ny enhet, också via beslut som i andra sammanhang inte betraktas som rationella. Vid samarbete mellan kommuner behövs inte beslut av det slaget. Kommunen öppnar sig och förtroende mellan samarbetspartnerna byggs över gränserna, kanske inte medvetet men som biprodukt.
• Vid en kommunsammanslagning blir de anställda inom kommunen flera och sakkunskapen breddas. Det kollegiala stödet inverkar positivt både på servicenivån och på möjligheterna att rekrytera kompetent personal.
• Vid en kommunsammanslagning blir god förvaltning ett måste. En kommun med god förvaltning möter i idealfallet allt och alla konsekvent, på ett jämlikt och förutsägbart sätt, där godtycke inte har någon plats.
• Vid en kommunsammanslagning blir de förtroendevaldas roll uttryckligen att se helheten och axla det strategiska ledarskapet. Styrelsens roll stärks under själva sammanslagningsprocessen och kommundirektörens insats är central. Fritidspolitiker har vanligen varken den tid eller de organisatoriska redskap som behövs.
• Vid en kommunsammanslagning drar en frisk fläkt genom kommunerna. Gamla, informella kanaler till makten fungerar inte längre för en del och stärks för andra. Maktkonstellationer byggs upp på nytt. När de informella strukturerna är på plats i den nya kommunen är de resursstarkare och ger därför potentiellt mera inflytande än i de tidigare kommunerna.
• Vid en kommunsammanslagning är en utvidgad fullmäktigeförsamling ett sätt att skapa acceptans för sammanslagningen. Priset är ofta ett besvärligare beslutsklimat och långsam beslutsgång.
• Vid en kommunsammanslagning prioriteras bibehållen servicetillgång under de första åren. Det ger sammanslagningen acceptans och ger dem som fattat beslutet chans till en politisk framtid. I det långa loppet och med regeringarnas vägval i tankarna (det är redan den tredje regeringen som går på samma linje) kan man vänta sig en ekonomiskt motiverad minskning av den kommunala servicen som skulle ha varit svårare att nå beslut om i ett Finland med många och delvis små kommuner.

Och hur gick det sen?

När vi på Magma inledde projektet trodde vi att det skulle vara relativt enkelt att anlägga ett hur-gick-det-sen-perspektiv, d.v.s. jämföra de goda föresatserna och löftena inför kommunfusionerna med den verkliga utgången. Helt lätt blev det inte. Det visade sig att många av de goda ansatserna var runt formulerade. Vissa löften kunde närmast förliknas vid fromma politiska förhoppningar om bättre service och ökad kostnadseffektivitet. Det saknades ofta tydliga kvantifierbara mål.

Här är det intressant att jämföra med situationen inom näringslivet. Även företagsfusioner föregås av förhoppningar och fagra löften. De kan gälla större marknadsandelar, synergieffekter och rationaliseringsvinster. Eftersom företagsledarnas löften, återgivna på tidningarnas ekonomisidor, är kvantifierade kan man lättare efteråt jämföra utfallet med målsättningarna. Detta görs regelbundet. När förväntningarna kommer på skam blir det stora rubriker i den ekonomiska pressen. En fusion kan visa sig bli lyckad eller misslyckad, för utfallet kan mätas. Så är det inte i kommunsektorn, och kanske är det förståeligt eftersom kommuner inte fungerar – och inte ska fungera – som företag. Ändå kunde man efterlysa en skärpning bland både journalister och politiker. Föresatser och löften får inte vara för vagt formulerade när stora beslut fattas och motiveras. Det vore önskvärt att i framtiden tydligare kunna skilja mellan framgångar och misslyckanden. Om inte annat så för att bättre klara av kommande sammanslagningar och kunna få mer ut av dem.