Lärdomar från de stora kommunreformerna i Sverige

18 okt 2011 av Jan Sundberg

Professor Jan Sundberg medverkar i boken, Kommunala folkhemmet – Uppbyggnad, de gyllene åren, nedmontering som i höst utkommer i Sverige. I nedanstående featureartikel för Magma redogör han för de lärdomar vi Finland borde dra av kommunreformerna i Sverige. Efter en genomgång av kommunreformerna i Sverige synar Sundberg i ett avslutande kapitel situationen i Finland hösten 2011. Han skriver bl.a. följande:

”Bränslet till kommunreformerna i Sverige kom från en stadigt växande ekonomi och de offentliga utgifterna ökade i stadig takt. En kommunreform där inbesparingar hade varit målsättningen skulle knappast ha mottagits med samma entusiasm. I Finland har argumentet för en kommunsammanslagning varit att öka effektiviteten, förbättra servicen åt kommunmedlemmarna, jämlikare fördelning av välfärdstjänster och inbesparade kostnader.

En förbättrat serviceutbud låter sig inte göras i tider av knapphet. I Finland är argumentet att tjänsteproduktionen förbättras och säkras genom kommunsammanslagning. Det finns inga belägg för att en sammanslagning utan ökade ekonomiska resurser leder till ökad service. Snarare pekar utgången till det motsatta, d.v.s. försämring.

Stora reformer föregås av specifika motiv med avsikt att uppfylla politiska måluppfyllelser. Beträffande kommunreformer har få länder genomgått en lika omfattande omvandling som Sverige. När därtill systemet där har uppenbara likheter med förhållandena i Finland och då därtill erfarenheterna från de två stora kommunsammanläggningarna från 1952 och den senare som avslutades 1973 är omfattande, föll valet på att undersöka Sverige. Resultatet av denna utdragna studie är nu slutförd. Boken Kommunala folkhemmet - Uppbyggnad, de gyllene åren, nedmontering har nyligen utkommit i Stockholm. Författare är förutom undertecknad Stefan Sjöblom från Svenska social- och kommunalhögskolan och Ingemar Wörlund från Mittuniversitetet i Östersund.

Sverige är i likhet med Finland en enhetsstat vilket betyder att regionala och kommunala enheter inte är autonoma i ordets egentliga bemärkelse utan är styrda av den nationella lagstiftningen. Staten delegerar uppgifter åt kommunerna och inom ramarna för denna begränsade autonomi har kommunerna noggrant reglerade frihetsgrader att verka. I den bemärkelsen utgör varken Sverige eller Finland något undantag. Skillnader finns, i Sverige har reformerna genomförts betydligt tidigare, de har varit förknippade med stark ekonomisk uppgång och reformerna har drivits mot kommunernas egen vilja. Trots detta var protesterna inledningsvis relativt fåtaliga, problemen började hopa sig när den ekonomiska uppgången svängde. Vi har en hel de att lära oss av denna process. I det följande skall jag ge en sammanställning och analys med tillämpning på Finland.

Uppbyggnad

Den kommunala demokratin är jämnårig med den finländska. Lagen om kommunal demokrati godkändes 1918 och åtet därpå genomfördes de första allmänna valen i 41 procent av alla Sveriges kommuner. I resterande 59 procent förrättades inga val utan där rådde direkt demokrati där alla röstberättigade hade rätt att delta i kommunalstämman. Även en kombination av stämma och fullmäktige förekom. Den kommunala demokratin var mångfacetterad och pluralistisk. Farhågorna var emellertid stora vid planeringsskedet att en liten grupp deltagare kunde genomföra en kupp på stämmorna och därför infördes restriktioner. Fullmäktigeförsamlingarna ansågs vara med stabila och de invalda mer upplysta och ansvarskännande. Därför infördes en övre gräns för hur stor kommunen får vara där kommunalstämman är det högsta beslutande organet. Gränsen drogs vid 1500 invånare för att år 1938 sänkas till 700. Ingen nedre gräns fanns för inrättandet av fullmäktige.

Besluten på stämmorna skulle tas med kvalificerad majoritet för att undvika snabba kast i beslutsfattandet. Denna regel hade ett undantag. Om stämman beslutade övergå till representativt styre, d.v.s. fullmäktige räckte enkel majoritet för att övergången skulle antas och införas. Beträffande farhågor om att stämmorna var mer mottagliga för radikalism finns emellertid inga belägg. Snarare visade det sig att där stämmorna var rådande var förekomst av radikalism i riksdagsval betydligt lägre i riksdagsval. Med radikalism avses i detta fall röster för Kommunistpartiet som var det mest radikala valet av alla partier som ställde upp i val. Omvänt kan givetvis tänkas att kommuner med stämma var sådan som var de mest homogena och minst benägna till politiska klyvningar.

Kort sagt, kommunerna i Sverige visade en stor demokratisk vitalitet och mångsidighet beträffande politikens inflöde. Utflödet i termer av politiska beslut och kommunala tjänster var anspråkslöst särskilt i de små kommunerna. I den meningen rådde det en uppenbar asymmetri där mycket demokrati i form av formella kanaler till folkligt deltagande producerade väldigt lite. Denna omständighet uppmärksammades av Malte Jacobssons kommitté som planerade om kommunkartan under kriget. Betänkandet överlämnades år 1945 och utgjorde grunden för den första stora kommunreformen 1952.

Den kommunala indelningsgrund som infördes år 1862 hade levat nästan ostörd över årens lopp och demokratiseringen av det kommunala styret år 1919 hade inga geografiska bieffekter. Även om praktiska olägenheter påtalades för de minsta kommunerna när nya uppgifter pålades dem vidtogs inga åtgärder. Däremot tillkom ett antal lagar och nya statliga ämbetsverk som överförde på kommunerna ökade skyldigheter att besörja frågor inom socialvård, arbetslöshet, utbildning, bostadsbyggnation och vägförvaltning för att nämna några. Minoritetsregeringarna saknade politisk styrka att komma med eventuella reformförslag. När socialdemokraterna växte i styrka och började samregera med Bondeförbundet fanns det utrymme för att planera även det kommunala styret.

Syftet var sålunda inte att utveckla den kommunala demokratin utan att göra förvaltningen mer effektiv beträffande statliga åtgärder som vidtagits och planerades vidta inom främst socialvårdens område inklusive nykterhetsvård, men även inom andra viktiga funktioner såsom utbildning. För socialdemokraterna var det viktigt att socialvård och rätt till utbildning fördelades lika och rättvist över hela landet. Ett förverkligande av syftet krävde centralisering, kontroll samt effektiv lokal förvaltning. Kort sagt var avsikten att den kommunala förvaltningen skulle integreras närmare den statliga förvaltningen.

Som skäl fördes minskande befolkning på landsbygden med svåra konsekvenser för små landskommuner. Denna omständighet var emellertid inte huvudskälet till kommitténs tillsättande. Ökningen av de kommunala arbetsuppgifterna har oavbrutet vuxit - påtalades det - och då särskilt uppgifterna inom socialvården. Den ekonomiska ojämlikheten mellan stora och små kommuner riskerar öka ojämlikheten inom socialvården, vilket enligt motiveringen ansågs orättvist. Små kommuner ansågs därmed ha betydligt svårare att lösa kostnadskrävande uppgifter (SOU 1945:38, 10-13). Avsikten var sålunda inte att minska de offentliga utgifterna utan snarare den motsatta, d.v.s. att effektivt kunna utöka dem jämlikt i Sveriges alla kommuner. Storlek kan således användas som argument både för att minska och att öka offentliga utgifter.

De allra största förtjänsterna ligger på det politiska området beträffande medborgerlig fostran. Dels tillskrivs detta den lugna inrikespolitiska utvecklingen som engagemanget och ansvarstagandet för den gemensamma nyttan bidragit till via den breda uppslutningen om kommunala demokratin. Däremot ondgör sig kommittén över den stora mängd uppgifter som överförts från primärkommunerna till särskilda specialkommuner med sinsemellan olika territorier. Vad som avses är att år 1943 fanns 599 kommunalförbund i vilka ingick 1410 kommuner. Av dessa var 55 medlemmar i två eller flera kommunalförbund. Därtill var 68 kommuner förenade i 68 gemensamma skoldistrikt samt att 383 kommuner var förenade i 171 polisdistrikt som inte var organiserade som kommunalförbund. Enligt kommittén skulle en fortsättning av en sådan utveckling leda till att självstyrelsen blev meningslös eftersom ledningen i dessa organ bestod av direktioner av olika art (SOU 1945:38, 84 och 93-98).

Även ekonomiska argument framfördes mot förekomsten av små kommuner. Ett viktigt argument var att: En särskild olägenhet med småkommunsystemet, som det också i detta sammanhang bör framhållas är, att småkommunerna ofta saknar tillräckliga resurser för att kunna begagna sig av tillgängliga statsbidrag till icke obligatoriska sociala och andra uppgifter. Kommunmedlemmarna gå därigenom miste om förmåner, som statsbidragen avse att bereda. Bidrag av statsmedel för beredande av hyresbostäder och bostäder i egna hem åt mindre bemedlade, barnrika familjer, t.ex. utnyttjas i regel endast av de större kommunerna (SOU 1945:38, 101). Den slutsats som kommittén drar är att den kommunala självstyrelsen håller på att förlora sin ursprungliga betydelse och att detta i längden leder till en allvarlig kris. I motsats till argumenten idag framhölls små kommuner som mer sparsamma, vilket i tiden av ekonomisk expansion ansågs vara en olägenhet.

Riktigt nog konstateras att ett förhållandevis större antal kommunmedlemmar deltar i förtroendeuppdrag i små kommuner jämfört med stora. I brist på engagerade tvingas personer inneha flera kommunala uppdrag i nämnder och styrelser, vilket är betydligt fler än i stora kommuner. Enligt resonemanget skulle antalet förtroendemän inte minska om en person har mellan tre och fem uppdrag i en liten kommun och endast ett i en sammanslagen kommun där mellan tre till fem kommuner ingår. Likaväl konstateras att en obetydlig minskning kommer att ske av förtroendemän. Om så sker bedöms det vara av mindre betydelse eftersom många nämnder verkar utan egentliga uppgifter (SOU 1945:38, 168-169). Slutsatsen som dras är att förtroendemän i stora kommuner har bättre insikt i det kommunala arbetet och en mer vidsynt överblick av samhällsproblem än förtroendemän i små kommuner. Sämst ställt är det med dem som förutsätts delta i kommunalstämma.

Beträffande förhållandet mellan förtroendemän och tjänstemän i kommunen konstateras att förtroendemännen är det väsentliga i självstyrelseorganisationen som inte kan avskaffas och ersättas med tjänstemän. Vid den tiden var gränsen mellan beslutsfattare och den som verkställer flytande eftersom ett stort antal av förtroendemännen utförde administrativa uppdrag. Detta var ohållbart i längden eftersom gränsen mellan beslut och verkställighet blev suddig. Kommittén konstaterar att en sammanslagning av små kommuner redan i och för sig höjer förvaltningens standard. Särskilt poängteras möjligheten att anställa tjänstemän för särskilda arbetsuppgifter. Därtill påpekas att då tjänstemän inte har någon beslutanderätt utan endast är biträden, torde någon fara för tjänstemannavälde inte uppstå. Detta förutsätter att förtroendemännen sätter sig verkligen in i kommunala uppgifter (SOU 1945:38, 172-184).

När kommittén inte heller ser att de geografiska avstånden i en stor kommun ställer till med avgörande hinder för invånarna, blev konklusion entydigt att en kommunsammanslagning är nödvändig. De ekonomiska argumenten kombinerade med förvaltningsvinster var de viktigaste. Många av de argument som framfördes har senare blivit omstridda och vissa har visat sig alltför optimistiska. Trots detta upprepas liknande argument om och om igen i något olika tappningar än idag. Vi har skäl att i bokens nästa kapitel behandla frågor i anslutning till vad kommunsammanslagningar har för effekter på antalet förtroendevalda, förhållandet förtroendevalda och tjänstemän samt vad sammanslagningar överhuvudtaget har för effekter på den deltagande demokratin i Sveriges kommuner.

De gyllene åren

Den första stora kommunsammanläggningen genomfördes under relativt lugna förhållanden trots att antalet kommuner reducerades med ca 1500. Protester förekom med var spridda. Demokratin reducerades genom att antalet förtroendevalda minskade och avståndet mellan väljare och valda ökade. Däremot ökade tjänsteproduktionen radikalt i kommunerna. Administrationen växte och i mitten av 1960-talet hade de svenska kommunerna fler kommunalt anställda än förtroendevalda. Motorn till det hela var den ekonomiska tillväxten som klart översteg vad Kina kan redovisa idag. Vad har vi kunnat lära av detta?

Reduceringen av det politiska inflytandet hos kommuninvånarna är inte ett större problem om den är kombinerad med en tillväxt i tjänstesektorn. Ojämlikheten mellan kommunerna minskade när tjänsteproduktionen byggdes ut på lika villkor oberoende av var kommuninvånarna bodde i Sverige. Mycket snart kom Sverige att framstå som ett modelland beträffande offentliga tjänster för sina medborgare. Kommunerna knöts närmare det nationella beslutsfattandet och blev hierarkiskt underställd statsbyråkratin vilket även innebar ökad kontroll och översyn. Modellen togs från den blomstrande industrin där kommunalförvaltningen blev en kugge i vad som kom att kallas för den offentliga maskinmodellen. Lagar och förordningar som producerades i riksdagen och regeringskansliet blev effektivt implementerade i kommunerna, vilket inte var möjligt med mångfalden småkommuner. Hela denna process ökade de offentliga utgifterna i väldig omfattning men nyttan ansågs vara större. Enligt den socialdemokratiska synen bidrog den storstilade satsningen på socialvård, utbildning och hälsovår till att öka produktiviteten i näringslivet.

Genom att kommunernas antal minskade blev det möjligt att politisera samtliga kommunala val och de stora partierna kunde etablera sig i varje kommun. Med detta nationaliserades den kommunala politiken. Partierna kunde dels genom sina nationella högkvarter styra de lokala partiavdelningarna i kommunerna och dels kunde de styra kommunerna genom det nationella beslutsfattandet i regering och riksdag. Kort sagt, såväl det nationella politiska greppet som det nationella administrativa greppet om kommunerna skärptes. Väljarnas lojalitet till sina partier minskade inte av detta. Snarare kunde man skönja ett klart ökat valdeltagande som gav stöd för den välfärdsmodell som serverades med hjälp av en närmast outsinlig offentlig penningkista.

Knappt hade svallvågorna efter den första kommunreformen planat ut innan nästa reformplan rullades ut i regeringskansliet Rosenbad. Än en gång ville man röra om i kommunkartorna i effektivitetens namn, demokratifrågan hade en sekundär betydelse. Avsikten var att genom ett frivilligt arrangemang bilda kommunblock kring en centralort som utgjorde ett naturligt pendlingsavstånd från blocket alla hörn. Den optimala kommunstorleken fick justeras uppåt vilket man sysslat med sedan Malte Jacobssons kommitté lanserades. Kommunblocken bildades men kommunerna avstod inte frivilligt från sin autonomi som var tänkt. Eftersom kommunerna inte förstod sitt eget bästa, resonerade man på regeringskansliet, måste andra åtgärder vidtas. Resultatet blev att en lag stiftades där kommunernas antal reducerades till 280. Kommunblocken skulle omvandlas genom riksdagens beslut till enhetliga kommuner. Detta skedde under en period av fyra år och påbörjades år 1968. Den kommunala autonomin kördes över och protesterna hade föga verkan.

I samma veva ombildades tvåkammarriksdagen genom att den första kammaren avskaffades. Den första kammaren var ett organ för landstingen som i sin tur bestod av kommuner. Ledamöterna i första kammaren representerade landstingen samt de större städerna. Den första kammaren hade många försvarare runt om i landet eftersom den var ett starkt politiskt organ för kommunerna. Denna koppling kallades allmänt för det kommunala sambandet. Med ett enkammarparlament kunde riksdagen nu effektivare driva i genom reformen utan motstånd från kommunernas representanter. Givetvis underlättades reformarbetet av att Sverige fortfarande leddes av en socialdemokratisk regering med brett stöd i riksdagen. Förvånansvärt nog kvarstod lojaliteten till partiet i lokalavdelningarna som ombildades till arbetarkommuner med tillhörande lokalföreningar. Dessa arbetarkommuner utgjorde det kommunala centret för socialdemokratisk politik medan partiavdelningarna organiserade medlemmar i de forna småkommunerna. Även väljarna förblev lojala partiet och inga tecken fanns på att detta skulle rubbas.

Nedmontering

När den andra kommunreformen var genomförd från och med början av 1974 tog bränslet slut. Den långvariga ekonomiska tillväxten som gjorde kommunreformerna möjliga hade ebbat ut. Endast 11 % av de kommuner som funnits år 1950 fanns kvar. Totalt 2214 kommuner hade försvunnit. År 1976 skedde ett systemskifte när socialdemokraterna förlorade valet och de borgerliga tog över ledd av centerpartisten Thorbjörn Fälldin. Inte nog med detta, ute i kommunerna höjdes allt fler högljudda röster om att spjälka upp sammanslagna kommuner. Samtidigt ökade trycket på att ge kommuninvånarna mera inflytande, vilket även infördes i form av folkinitiativ och folkomröstning. Skepticismen var inte endast ett borgerligt fenomen utan även bland socialdemokraterna började det jäsa.

I Sverige hör Rune Premfors till dem som talar för en stark lokal demokrati. Han menar att stark demokrati på svenska bör ha beslutandemakten koncentrerad till lokal nivå eftersom det är här som merparten av medborgarnas gemensamma problem identifieras, debatteras och ibland får sin lösning. I samma andetag fortsätter han med att konstatera hur de omfattande kommunsammanslagningarna under perioden 1962 till 1974 hör till de mest radikala i Västeuropa. Reformen kan i förstone ses som ett misstag av historiska proportioner från stark demokratisynpunkt (Premfors 2000, 187). Till detta kunde givetvis tilläggas de omfattande kommunsammanslagningarna år 1952 samt den slutgiltiga avpolletteringen av kommunalstämmorna ett par år efter. I nästa andetag backar Premfors emellertid något genom att påpeka det paradoxala i att de större och mest centralistiskt präglade kommunerna har skapat förutsättningar för en decentraliseringsprocess. Dessa förutsättningar visade sig snart vara halvhjärtade eftersom kommundelsförvaltningarna inte getts budgeträtt och därmed har de stått mer eller mindre maktlösa.

Socialdemokraten och Nobelpristagaren i ekonomi Gunnar Myrdal ställde sig kritiskt till vad hans eget parti hade åstadkommit. Han konkluderade med att säga: Storskalighet och centralisering är varken effektivitetsskapande, kostnadsförbilligande eller till lycka för människorna, när det gäller kommunernas storlek över en viss gräns, universitetens studentantal eller ens skolornas elevantal, rätts- och polisväsendets organisation, boendets utformning o.s.v. ... Den centralisering och storskalighet som vi låtit drabba oss på dessa andra områden är ett resultat av att vi, eller rättare sagt de som styr oss, varit benägna att behandla samhällsproblemen ensidigt, som om alla varit så enkelt tekniska som postgirot och väderlekstjänsten (Myrdal 1982, 94). Han ställer sig frågan hur mycket av folkstyrelse som finns kvar i kommunerna och om utvecklingen löper enligt människornas behov och önskningar. Svaret är enligt Myrdal klart negativt. Varningssignalerna tilltog i styrka fr.o.m. slutet av 1960-talet. Föreställningen om en harmoni mellan tillväxt och välfärd bröts omkring 1970, i och med att perioden av konstant tillväxt var över. Gradvis tog socialdemokratin till sig den kritik som riktades mot föreställningen att sociala tjänster var produktiva investeringar. Välfärd skapade inte tillväxt och tillväxten hade skapat nya social problem. Med detta upplöstes föreställningen om en harmonisk samverkan mellan socialpolitiken och näringspolitiken.

Missnöjet pyrde inte enbart bland de borgerliga och socialistiska partierna, aktionsgrupper inom vänstern, aktiva miljögrupper, kvinnogrupper och byalag dök upp som svampar ur jorden i slutet av 1960-talet och särskilt under tidigt 1970-tal. Gräsrotsrörelserna fick vind i seglen och bildade en kritisk massa som fick publicitet och var väsens olika den kritik som framfördes av etablerade politiska partier. Enligt Janerik Gidlund fyllde aktionsgrupperna ett tomrum där partierna inte verkade och de stod i opposition mot offentliga strukturer och beslutsordningar men även mot innehållet i politiska handlingar och deras konsekvenser (Gidlund 1978, 251-254). Modellen kom från USA men aktionerna var huvudsakligen reaktioner mot det kommunala in- och utflödet samt dess konsekvenser i form av utfall.

Förekomsten av lokala partier ökade och i vissa enskilda kommuner växte de till den största politiska grupperingen vilket var otänkbart under de gyllene åren. Därtill tilltog röstsplittringen med vilket avses att väljarna röstar olika i riksdags- och kommunala val. Inledningsvis var differensen inte mer än några procent men har under åren vuxit till närmare 30 procent. Partilojaliteten har lidit ett bräck där väljarna allt mer byter lojalitet. Partierna förmår inte längre styra det lokala beslutsfattandet som förut.

På utflödessidan fortsätter kommunerna att producera tjänster även om formerna har ändrats. Det stora välfärdsprojektet avslutades, den nyliberala politiken vann stadigt fotfäste. Fortfarande är personalen kvinnodominerad och detta gäller samtliga sektorer av förvaltningen. I slutet av 1990-talet var nästan 80 procent av alla hel- och deltidsanställda kvinnor. Kommunala tjänster har dels överförts till den tredje sektorn, andra har utsatts för konkurrens inom den privata sektorn och kommunala verk har bolagiserats. Kommuninvånarna har alltmer börjat betraktas som konsumenter och inte som medlemmar i en territoriellt definierad politisk institution. I samband med det har olika brukarrelaterade modeller implementerats där brukaren kan påverka och välja i serviceutbudet. Avsikten har varit att höja kvaliteten och att minska den offentliga byråkratin kring tjänsteproduktion. Det totala utbudet av tjänster har inte minskat i omfång men nog till sitt innehåll. Däremot är den demokratiska styrapparaten inte längre lika länkad i tjänsteproduktionen som tidigare; bolagisering och konkurrensutsättning av kommunala tjänster genomsyrar utflödet i de svenska kommunerna. Många aktörer är inblandade och kommunen kan sätta villkor och intar en kontrollfunktion. Signalerna om hur tjänsteproduktionen lyckas kommer från brukarna ofta med hjälp av lokala medier. Viktigare är ändå att den utjämning som varit väl inarbetad mellan kommunerna bröts. Över huvud taget innebar utvecklingen ett slut på den jämlikhetsbaserade välfärdspolitiken. Ojämlikheten som en gång präglade de svenska kommunerna är på väg tillbaka med effektivitetsskillnader som följd. Särskilt växer skillnaderna mellan expansiva och kontraktiva kommuner. Denna trend inföll med eftersläpning när väl publikdemokratin fått fotfäste.

Det statliga kontrollen över kommunerna förändrades och detaljstyrningen övergick till att använda ramlagar i enlighet med andan i New Public Management. Risken fanns att den jämlikhet i kommunal service man lyckats väl med förut skulle få sig en törn. Ojämlikhet mellan kommuner skapar lätt missämja och har varit en politisk fråga i olika repriser. Därför sågs systemet med inkomstutjämning över år 1994 och infördes strax efter. Syftet var att med inkomst- och kostnadsutjämning få en omfördelning av skatter och kompensation för utgifter i sådana kommuner som hade hamnat i ekonomiskt trångmål. Detta gällde särskilt kommuner uppe i Norrland. Denna omständighet ogillades av de kommuner som blev nettobetalare eftersom det politiska klimatet i norr ansågs mer generöst beträffande serviceutbud. Samtidigt bidrog reformerna av finansieringssystemet under 1990-talet till att kringskära den kommunala handlingsfriheten.

Studier visar att brukarna överlag är nöjda med denna tjänsteproduktion men att missnöjet ökade när den ekonomiska konjunkturen svängde nedåt under tidigt 1990-tal, för att sedan minska när konjunkturen svängde uppåt. Stein Rokkans bevingade ord kan mer än väl tillämpas här rösterna räknas men resurserna avgör (Rokkan 1991, 95-100). I denna tillämpning betyder detta att i sista hand är det kommunens ekonomiska resurser som är avgörande för utbudet av service, inte hur kommuninvånarna röstar. Kommuninvånarna kommer att vara missnöjda hur än utfallet är i val om serviceutbudet skärs ned i brist på resurser. Omvänt är risken mindre för missnöje om kommunens resurser är stadigt i tillväxt och serviceutbudet ökar hur än utfallet är i val. För tillfället lär inget nationellt parti i Sverige tala för en generell nedskärning av kommunal service, snarare går kampen mellan partier om prioriteringar. Däremot finns en grogrund för missnöje när ojämlikheten ökar mellan kommunerna och inom kommuner som täcker ett stort geografiskt område.

Vad kan vi lära oss av detta?

Vilka är lärdomarna applicerade på finländska förhållanden med en kommande kommunreform inom nära räckhåll? Inledningsvis måste understrykas att de första kommunsammanslagningarna i Sverige inte motiverades av sparmotiv utan det motsatta, d.v.s. att göra effektivt av med statliga medel . Små kommuner var inte effektiva brukare av medel, snarare utmärkte de sig med att vara sparsamma. Stora kommuner däremot var betydligt effektivare med att förbruka offentliga medel. Syftet med den följande kommunsammanslagningen var att ytterligare effektivera den statliga styrningen av välfärdstjänster.

Bränslet till kommunreformerna kom från en stadigt växande ekonomi och de offentliga utgifterna ökade i stadig takt. Kommuninvånarnas protester var spridda, de flesta var nöjda med att tjänsterna ökade och främst kvinnor erbjöds arbete i den expansiva kommunala administrationen. En kommunreform där inbesparingar hade varit målsättningen skulle knappast ha mottagits med samma entusiasm. Snarare kan vi ha väntat oss protester av olika slag. I Finland har argumentet för en kommunsammanslagning varit att öka effektiviteten, förbättra servicen åt kommunmedlemmarna, jämlikare fördelning av välfärdstjänster och inbesparade kostnader. I det följande skall jag i korthet diskutera motiven var för sig.

Frågan om effektivitet är komplicerad och i vår undersökning har vi fått ty oss till grova mått som går att mäta över en lång tidsperiod. Det går inte att finna några vinster över tid beträffande ekonomisk effektivitet i termer av förhållandet kostnader/invånare. Kostnaderna ökade enormt per invånare men det skedde en utjämning mellan kommunerna. Däremot ökar statens inflytande över kommunerna när att enheterna minskar och i den meningen blir den statliga styrningen effektivare. Utan färre kommuner hade den expansiva välfärdspolitiken inte varit möjlig att genomföra. Kommunerna blev en förlängning till den statliga byråkratin i en hierarkisk och rigid ordning. Systemet fungerade som en oljad maskin och därav namnet maskinmodellen. Till detta kan ännu tillföras en handlingskraftig, långlivad och stark socialdemokrati som effektivt drev igenom reformerna. En svag regering med ett kort mandat hade inte lyckats med denna omfattande omdaning.

Ekonomisk expansion var en förutsättning för en förbättrad tjänsteproduktion. Utan denna omfattande tillväxt i ekonomin som präglade hela efterkrigstiden fram till tidigt 1970-tal hade dessa reformer inte varit möjliga. Omvänt kan sägas att en långvarig ekonomisk stagnation eller avsaknad av betydande ekonomisk tillväxt hade omintetgjort reformplanerna. En förbättrat serviceutbud låter sig inte göras i tider av knapphet. I Finland är argumentet att tjänsteproduktionen förbättras och säkras genom kommunsammanslagning. Dessa argument lyste med sin frånvaro i Sverige eftersom de är ohållbara. Det finns inga belägg för att en sammanslagning utan ökade ekonomiska resurser leder till ökad service. Snarare pekar utgången till det motsatta, d.v.s. försämring.

Ett mer jämlikt serviceutbud kan i viss utsträckning uppnås med storkommuner och då avses att skillnaderna mellan kommunerna kan i bästa fall minskas. För att detta skall kunna ske bör omvandlingen kombineras med en skatteutjämning i någon form. Även om tjänsteproduktionen skulle bli mer jämlik mellan kommunerna ökar obönhörligt olikheten inom kommunerna. Tjänsteproduktionen centraliseras och de perifera kommundelarna blir förlorarna när skolor, äldreomsorg och annan närservice i effektivitetens namn förs samman till stora enheter i storkommunens centrum. Inbesparingar på ett håll sköljs över av ökade utgifter på annat håll. Inbesparingar kan endast göras genom att skära i tjänsteproduktionen och det drabbar storkommunens perifera delar och detta blir skärskilt uppenbart i skärgårdskommunerna med besvärliga kommunikationer.

Vad bör göras? Mitt konkreta förslag är att bilda kommunorganisationer för att blidka regeringens reformiver som inte lär stoppas med ett nejsägande. Med detta avses att vissa funktioner inte kan handhas av kommuner ensamma. Till denna kategori hör exempelvis sjukvård, kommunikationer och miljöfrågor. Resten kvarstår hos kommunerna. Val till regionkommunens beslutande organ sköts samtidigt med ordinarie kommunalval. Kommunorganisationsmodellen rubbar inte svenskans status i Korsnäs eller Malax och inte annanstans heller. Byråkratin ökar inte, den finns redan men måste omfördelas. Frågan är att samordna vissa administrativa enhet under ett paraply. Det måste småningom bli ett slut på den ovisshet kommunerna lever och har levat i under en lång tid.

Spån ur boken: Sundberg, Jan Stefan Sjöblom och Ingemar Wörlund (2011), Kommunala folkhemmet - Uppbyggnad, de gyllene åren, nedmontering. Stockholm Santérus Ademic Press