Yksi kunta, kaksi kieltä – Kaksikielisten kuntien hallintomalleja

Selvitys erilaisilla malleilla

Jan-Erik Enestamin ja Marcus Henricsonin uudessa selvityksessä Yksi kunta, kaksi kieltä – Kaksikielisten kuntien hallintomalleja tutkitaan miten kaksikielisen kunnan tulisi järjestää toimintansa palvellakseen kuntalaisiaan parhaalla tavalla. Tutkijat esittelevät selvityksessä neljä eri hallintomallia kunnille ja antavat suosituksia kunnallishallinnon kehittämiselle.

Suomi sai uuden kuntalain 1.5.2015.1 Kuntien hallinnon, johtamisen, organisaation, tehtävien ja rahoituksen osalta uusi laki ei tuo dramaattista muutosta verrattuna vuoden 1995 lakiin. Käytännössä kunnat voivat jatkaa entisillä hallinto- ja johtamismalleillaan. Tästä huolimatta kunnallisiin organisaatioihin suuntautuu huomattava muutospaine. Menot kasvavat huomattavasti nopeammin kuin tulot. Väestön ikääntyessä heikkenevä vanhushuoltosuhde luo suuria muutospaineita. Menneen vuosikymmenen kuntaliitosten trendi näyttää jatkuvan. Maamme kaksikieliset seudut eivät muodosta tässä suhteessa poikkeusta. Todennäköisesti niille tulee syntymään uusia, kaksikielisiä kuntia. Näiden uusien kaksikielisten kuntien toiminnan suunnittelussa tavoitteena tulee olla kuntalaisten palveleminen mahdollisimman hyvin molemmilla kansalliskielillä. Tällöin tärkeäksi kysymykseksi muodostuu, miten uuden kunnan tulisi rakentaa

• Päätöksentekonsa,
• Hallintonsa,
• Johtamisensa,
• Toimintatapansa, sekä
• Palveluorganisaationsa,

jotta kuntalaisia pystytään palvelemaan heidän omalla kielellään. Tässä selvityksessä esitetään neljää yllä mainittua tavoitetta tukevaa hallintomallia. Tehtävänä on ollut tulevaisuuden vaihtoehtojen esittäminen. Esitetyistä malleista osa ovat toteutettavissa nykylainsäädännön mukaan. Toiset edellyttävät muutoksia lainsäädäntöön. Suhdetta voimassa olevaan lakiin tutkitaan jokaisen mallin kohdalla erikseen. Ensimmäisissä luvuissa neljää mallia kuvataan neljästä eri näkökulmasta. Mallien toteutettavuuden arvioimiseksi niitä tarkastellaan tämän jälkeen neljän kriteerin kautta. Viimeiseen lukuun sisältyy konkreettisia suosituksia. Kaksikielisten seutujen kuntaliitoksissa kuntien edustajien on itse otettava kantaa siihen, mikä malli luo uudelle kunnalle parhaat edellytykset kuntalaisten palvelemiseen. Tämän selvityksen tavoitteena on tarjota niihin prosesseihin konkreettisia välineitä.

Kielellisiä perusoikeuksia ei ole otettu riittävässä määrin huomioon kuntaliitossopimuksia tehtäessä, käy ilmi Oikeusministeriön joitakin vuosia sitten tekemästä selvityksestä. Selvityksessä tarkasteltiin kuntaliitossopimuksia viidessätoista kuntaliitoksessa, jossa yhdistyivät kaksikielinen ja suomenkielinen kunta. Tarkastelu osoitti, että kielelliset perusoikeudet ovat saaneet liitossopimuksissa vain vähän painoarvoa. Tämän jälkeen on toteutettu uusia kuntaliitoksia. Lisäksi Pohjanmaan ruotsinkielisistä kunnista osa on päättänyt ryhtyä kaksikielisiksi. Kielelliset oikeudet ovat ajankohtainen aihe tulevaisuudessakin, kun otetaan huomioon monien kuntien heikko taloustilanne ja viime hallitusten pyrkimykset luoda suuria kuntayksiköitä.

Kehityksen jatkuessa samaan suuntaan kuin tähän asti, tulemme tulevin vuosien aikana näkemään monta suurta kuntaliitosta. Tämä koskee myös kaksikielisiä seutuja. Yksi- ja kaksikielisten kuntien kuntaliitoksissa uudesta suurkunnasta tulee automaattisesti kaksikielinen.

Kriittinen tarkastelu neljän kriteerin kautta

Tässä luvussa yllä mainitut neljä mallia arvioidaan neljän kriteerin kautta. Tavoitteena on sen kriittinen tarkastelu, millä edellytyksillä kyseisten mallien käyttöönottoa suomalaisissa kunnissa voidaan pitää realistisena.

Voimassa oleva laki ja uuden lainsäädännön tarve

Tässä kappaleessa arvioidaan kunkin mallin lainmukaisuutta ja uuden lainsäädännön tarvetta.

Malli I: Kielen mukaan eriytetyt lautakunnat tai jaostot perustuu jaostojen osalta voimassa olevaan lakiin. Kaksikielisen kunnan valtuusto voi hallintosäännössä päättää, että myös muihin elimiin kuin sivistyslautakuntaan asetetaan jaosto kumpaakin kieliryhmää varten. Jaostojen jäsenet on tällöin valittava kyseistä kieliryhmää edustavista henkilöistä. Voimassa oleva laki mahdollistaa erilliset lautakunnat kielen perusteella sivistyshallinnossa, muttei muilla hallinnonaloilla. Erillisten suomen- ja ruotsinkielisten lautakuntien asettaminen kaksikielisissä kunnissa esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuoltoa tai vanhuspalveluja varten edellyttää siis kuntalain 31 §:n muuttamista.

Malli II: Kielellinen matriisiorganisaatio on toteutettavissa nykylainsäädännöllä. Kunnan poliittinen päätöksentekorakenne noudattaa perinteistä mallia kaksikielisine, toimialakohtaisine lautakuntineen. Viranhaltijaorganisaatiossa kunkin kieliryhmän palveluista vastaavat omat johtavat viranhaltijat. Kunnan viranhaltijaorganisaation rakennetta ei laissa säädellä muilta osin kuin, että sitä johtaa kunnanjohtaja tai pormestari.

Malli III: Lähivaltuustot eri kielellisellä asemalla edellyttäisi uutta lainsäädäntöä. Voimassa oleva kuntalaki ei kunnanvaltuuston lisäksi mahdollista muita suorissa kansanvaaleissa valittuja kunnallisia elimiä. Huhtikuussa 2015 valtionvarainministeriön asettama työryhmä ehdotti kuntalain muuttamista niin, että kunnat halutessaan voivat toimittaa alueellisten toimielinten suorat vaalit kuntavaalien yhteydessä. Tätä kirjoitettaessa työryhmän ehdotus on lausuntokierroksella. Lausuntoaika päättyy elokuussa 2015.11 Kielilain 5 §:n mukaan kunta on kielellisen jaotuksen perusyksikkö, joka on joko yksikielinen tai kaksikielinen. Voimassa oleva laki ei siis mahdollista saman kunnan eri osien erilaista kielellistä asemaa. Yllämainitun työryhmän toimeksiantoon ei sisältynyt kielilain tarkastelu.

Malli IV: Seudullinen valinnanvapausmalli edellyttäisi uutta lainsäädäntöä ainakin valinnanvapausjärjestelmän osalta. Marcus Henricsonin Suomen Kuntaliitolle tekemään selvitykseen sisältyy konkreettisia ehdotuksia lakipykäliksi, jotka voidaan hyödyntää mikäli Suomessa vastaisuudessa valmistellaan valinnanvapausmallia koskevaa lainsäädäntöä. Itse valinnanvapausjärjestelmää koskevalle laille Ruotsin vastaava laki voi hyvin toimia esikuvana.

Perustuslaki

Malli I: Kielen mukaan eriytetyt lautakunnat tai jaostot on perustuslain mukainen. Kuntalain 31 §:n muuttaminen niin, että kaksikieliset kunnat voivat asettaa kielellisesti eriytetyt lautakunnat myös muille hallinnonaloille kuin sivistyshallinnolle, ei liene perustuslain näkökulmasta ongelmallinen. Siinä yhdellä hallinnonalalla jo käytössä oleva rakenne otettaisiin käyttöön myös muilla hallinnonaloilla.

Malli II: Kielellinen matriisiorganisaatio on toteutettavissa nykylainsäädännöllä, ja on näin ollen myös perustuslain mukainen.

Malli III: Lähivaltuustot eri kielellisellä asemalla on käytävä huolellisesti läpi perustuslain näkökulmasta. Perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kunta on siis paikallisen demokratian perusyksikkö, kuten se olisi myös tässä mallissa. Valtiovarainministeriön asettaman työryhmän mukaan kunnan tulisi pitää huolta siitä, etteivät eri kunnanosien asukkaat joudu vaikuttamismahdollisuuksiensa ja kunnallisten palveluiden osalta eriarvoiseen asemaan, jos vaaleilla valittuja alueellisia toimielimiä on vain joillakin kunnan osa-alueilla.

Malli IV: Seudullinen valinnanvapausmalli ei liene perustuslain näkökulmasta ongelmallinen. Mallissa tietty järjestämisvastuu ja tietyt hallintotehtävät siirretään seudulliselle viranomaiselle. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan tietyin poikkeuksin antaa vain viranomaiselle. Malli täyttä tämän vaatimuksen, sillä järjestämisvastuu siirrettäisiin seudulliselle viranomaiselle. Perustuslain 17 §:n mukaan julkisen vallan on huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan. Seudullinen valinnanvapausjärjestelmä vähemmistökielellä voi olla tapa toteuttaa tätä oikeutta, jos joidenkin palvelumuotojen tarjoaminen kielivähemmistölle tuottaa seudun yksittäisille kunnille ilmeisiä vaikeuksia.

Taloudelliset vaikutukset

Malli I: Kielen mukaan eriytetyt lautakunnat tai jaostot on varsinaisesti perinteinen kunnallinen linjaorganisaatio. Se ei sisällä erityisiä taloudellisia ohjausvaikutuksia. Kyse on tavanomaisesta, talousarviolla ohjatusta organisaatiosta. Sitä vastoin malli ainakin teoriassa sisältää kustannusten kasvuriski pidemmällä aikavälillä. Kielellisesti eriytettyjen lautakuntien asettaminen lisää riskiä kokonaisuuden kustannustehokkuuden kannalta epätarkoituksenmukaisen osaoptimoinnin riskiä. Viime kädessä toiminnan resursoinnista vastaa kuitenkin kunnanvaltuusto, ja lautakuntien on tehtävä talousarvionsa valtuuston asettamissa raameissa. Hallitsemattoman kustannuskasvun riskiä ei siis käytännössä ole.

Malli II: Kielellinen matriisiorganisaatio on taloudellisesta näkökulmasta tavanomainen, talousarviolla ohjattu linjaorganisaatio. Resurssit omistavat kunnanvaltuusto, kunnanhallitus, lautakunnat ja linjaorganisaation johtavat viranhaltijat. Eri kieliryhmien palveluista vastaavat viranhaltijat toimivat linjaorganisaatiolta saamiensa resurssien puitteissa. Siksi mallia ei voida pitää sen enempää kustannuksia lisäävänä kuin kustannustehokkuutta lisäävänäkään.

Malli III: Lähivaltuustot eri kielellisellä asemalla voisi oikein toteutettuna parantaa kunnan toiminnan kustannustehokkuutta. Osa-aluehallintojen tehtävänä olisi toimivien lähipalvelujen tarjoaminen ja paikallisen palvelupisteen ylläpito, jossa asukkaat pystyisivät hoitamaan valtaosan kontakteistaan kuntaan. Hyvin hoidettuina nämä toiminnot voisivat mahdollistaa kalliiden, keskeisesti hoidettujen asiantuntijatoimintojen tehostamista. Mallia pelkistämällä olisi mahdollista parantaa koko kunnan toiminnan kustannustehokkuutta. Poliittisen päätöksenteon näkökulmasta suoraan valittujen lähivaltuustojen malli saattaisi sisältää kustannuksia lisääviä elementtejä. Vahvaa paikallista identiteettiä edustavat toimielimet tulisivat todennäköisesti vaatimaan kunnallisia investointeja ja toiminnan laajentamista omalla osa-alueella. Yllä mainitun mallin mukaisesti toteutettuina niiden ei kuitenkaan tarvitsisi kasvattaa kunnan kustannuksia.

Malli IV: Seudullinen valinnanvapausmalli toisi toimivaa laatukilpailua julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin palveluntuottajien välille. Seudullisen viranomaisen tehtäviin kuuluisi tarjonnan ja kysynnän jatkuva seuranta ja yksikköhintojen tason tarkastaminen tarvittaessa. Pidemmällä aikavälillä tämä parantaisi verorahoitteisten palvelujen hinta-laatusuhdetta. Se parantaisi myös kunnan rahoittaman toiminnan kustannustehokkuutta. Aluksi malli tuottaisi tietyt suorat kustannukset johtamisessa, hallinnossa ja asiantuntijapalveluissa. Suhteellisen lyhyellä aikavälillä palvelutuotannon kustannustehokkuuden vahvistuminen johtanee kuitenkin niitä isompiin säästöihin.

Johtopäätökset ja suositukset

Aikaisemmissa luvuissa kuvataan neljä mallia, joilla kaksikieliset kunnat eri toimintaympäristöissä voivat vahvistaa kykyänsä palvella asukkaitaan kummallakin kielellä. Käytännössä tärkein kysymys koskee kaksikielisen kunnan kykyä palvella kielivähemmistöään. Suomen kaltaisessa kaksikielisessä maassa kansallisen keskustelun ei kuitenkaan pitäisi koskea enemmistö- tai vähemmistökieltä. Lähtökohdaksi kannattaa ottaa se tosiasia, että Suomella on kaksi kansalliskieltä. Valtion tehtävänä on luoda kaksikielisille kunnille parhaat mahdolliset edellytykset toimia molemmilla kansalliskielillä. Tässä luvussa esitetään muutama valtiolle, Folktingetille ja kunnille suunnattu suositus. Tavoitteena on tarjota konkreettisia työkaluja, joiden avulla kaksikielisten kuntien kykyä palvella kuntalaisia molemmilla kielillä voidaan vahvistaa.

Eri hallintomallien seudulliset kokeilut

Suomen kaksikielisten seutujen välillä on tärkeitä eroja. Seudullisissa kuntaliitoksissa syntyvät uudet kunnat tulevat siksi tarvitsemaan erilaisia hallintomalleja. Nykyisten kuntien neuvotellessa kuntaliitoksista on tärkeää, että ne pystyvät muotoilemaan uuden kunnan hallintoa seudullisten edellytysten perusteella. Siksi valtiovallan tulisi mahdollistaa eri hallintomallien seudulliset kokeilut. Suosittelemme, että hallitus ja eduskunta mahdollistaisi määräaikaisen lainsäädännön avulla eri hallintomallien kokeilut eri seuduilla niin, että erityistä huomiota kiinnitetään kaksikielisten seutujen erityistarpeisiin. Mahdollistettavien mallien joukossa tulisi olla

• Kielellisesti eriytetyt lautakunnat myös muilla hallinnonaloilla kuin sivistyshallinnossa,
• Suoraan valitut lähivaltuustot, joilla voi olla eri kielellinen asema, ja
• Seudullinen valinnanvapausjärjestelmä toisella tai molemmilla kielillä.

Kaksikielisten kuntienhallintomalleja koskevan selkeän doktriinin muodostaminen

Kaksikielisten kuntien mahdollisuuksia muotoilla hallintomalliaan paikallisten olosuhteiden perusteella ohjaavat

• Laaja ja moniulotteinen lainsäädäntö,
• Korkeimman oikeuden ja Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö, sekä
• Muut normit, kuten eduskunnan perustuslakivaliokunnan mietinnöt ja lausunnot.

Yksittäisiä kysymyksiä on eri yhteyksissä käsitelty oikeuskirjallisuudessa. Sellaista koottua doktriinia ei kuitenkaan ole, jossa kuvattaisiin oikeusjärjestyksemme antamat mahdollisuudet ja sen asettamat rajoitukset kaksikielisten kuntien hallintomallien osalta. Suosittelemme, että Folktingetin aloitteesta käynnistetään hanke, jossa oikeustieteen asiantuntijoiden kokoamassa selkeässä doktriinissa kuvataan kaksikielisten kuntien hallintomalleja koskevaa voimassa olevaa oikeutta.

Kielellisesti eriytettyjen sivistyslautakuntien harkitseminen

Monella kaksikielisellä kunnalla on syytä harkita mallia, jossa suomenkielistä ja ruotsinkielistä sivistystointa varten asetetaan erilliset lautakunnat tai valtuustovaliokunnat. Malli lisää kummankin kieliryhmän kielellistä ja kulttuurillista autonomiaa. Suosittelemme, että ne kaksikieliset kunnat, joilla ei ole erillisiä lautakuntia tai valtuustovaliokuntia suomenkielistä ja ruotsinkielistä sivistystointa varten, vakavasti harkitsisivat sellaiseen malliin siirtymistä vuoden 2017 kuntavaalien jälkeen.

Koko selvitys on luettavissa täällä.