Ett språk eller två – Förvaltningsmodeller för tvåspråkiga kommuner

Utredning med olika modeller

I Jan-Erik Enestams och Marcus Henricsons nya utredning Ett språk eller två – Förvaltningsmodeller för tvåspråkiga kommuner utforskas hur en tvåspråkig kommun ska organisera sin verksamhet för att på bästa sätt betjäna sina invånare. Utredarna presenterar fyra möjliga förvaltningsmodeller för kommunerna och rekommendationer för utveckling av kommunalförvaltningen.

Finland fick en ny kommunallag den 1 maj 2015.  I fråga om kommunernas förvaltning, ledning, organisation, uppgifter och finansiering innebär den nya lagen inga dramatiska förändringar jämfört med den tidigare lagen från 1995. I praktiken kan kommunerna fortsätta arbeta med samma förvaltnings- och ledningsmodell som tidigare.

Trots det är kommunernas organisationer utsatta för ett avsevärt förändringstryck. Kostnaderna ökar betydligt snabbare än intäkterna. Befolkningen åldras. Trycket på strukturella reformer är därför stort.

Sannolikt kommer det senaste decenniets trend med kommunsammanslagningar att fortsätta. Det kommer också att gälla de tvåspråkiga regionerna i vårt land. Där kommer sannolikt ett antal nya, tvåspråkiga kommuner att ta form. Då de nya, tvåspråkiga kommunerna planerar sin verksamhet bör målet vara att de ska kunna betjäna sina invånare så bra som möjligt på bägge nationalspråken. En viktig fråga blir då hur den nya kommunen ska bygga upp

• sitt beslutsfattande,
• sin förvaltning,
• sitt ledarskap,
• sitt arbetssätt, och
• sin serviceorganisation

så, att man kan betjäna invånarna på deras eget språk. I denna studie presenteras fyra förvaltningsmodeller som stöder den målsättningen. Uppdraget har varit att presentera strategiska alternativ för framtiden. En del av de modeller som presenteras är möjliga att genomföra enligt gällande lag. Andra förutsätter ändringar i lagstiftningen. Förhållandet till gällande lag redovisas skilt för varje modell.

De språkliga grundrättigheterna har inte beaktats i tillräckligt hög grad då avtal om kommunsammanslagningar ingåtts, visade en utredning som Justitieministeriet gjorde för några år sedan. Då granskades avtalen från femton sammanslagningar av tvåspråkiga och enspråkigt finska kommuner. Det visade sig att de språkliga grundrättigheterna fått ringa vikt i fusionsavtalen. Sedan dess har nya sammanslagningar genomförts. Vidare har enspråkigt svenska kommuner i Österbotten fattat beslut om att bli tvåspråkiga. Frågan om språkliga rättigheter är knappast mindre aktuell i fortsättningen med tanke på många kommuners svaga ekonomi och de senaste regeringarnas strävan efter större enheter.

Om utvecklingen fortsätter som hittills kommer vi under de närmaste tio åren att uppleva ett stort antal kommunsammanslagningar. Detta gäller också de tvåspråkiga regionerna. När en- och tvåspråkiga kommuner slås samman blir den nya storkommunen automatiskt tvåspråkig.

En kritisk granskning utifrån fyra kriterier

I detta kapitel bedöms de fyra modellerna utifrån fyra kriterier. De är

• Gällande lag,
• Behovet av ny lagstiftning,
• Grundlagsenlighet och
• Ekonomiska konsekvenser.

Målet är att kritiskt granska om och under vilka förutsättningar det är realistiskt att ta i bruk respektive modell i finländska kommuner.

Gällande lag och behovet av ny lagstiftning

I detta stycke bedöms huruvida modellerna överensstämmer med gällande lag.

Modell I: Sektorvisa organ på språklig grund baserar sig på gällande lag ifråga om sektioner på språklig grund. Kommunfullmäktige i tvåspråkiga kommuner kan i förvaltningsstadgan bestämma att det också i andra organ än bildningsnämnden ska tillsättas en sektion för vardera språkgruppen. Sektionernas ledamöter ska då väljas bland personer som hör till respektive språkgrupp. Gällande lag möjliggör skilda nämnder på språklig grund för bildningsförvaltningen, men inte för andra förvaltningsgrenar. För att tvåspråkiga kommuner ska kunna införa skilda nämnder t.ex. för social- och hälsovård eller tjänster till äldre på finska och svenska, krävs alltså en ändring av 31 § i kommunallagen.

Modell II: En språklig matrisorganisation kan tas i bruk enligt gällande lagstiftning.

Modellen innebär att kommunens politiska beslutsfattande är uppbyggt på traditionellt vis med tvåspråkiga sektornämnder. I den professionella organisationen finns ledande tjänsteinnehavare som ansvarar för servicen på respektive språk. Strukturen i kommunens professionella organisation regleras inte i lagen, utom att den ska ledas av en kommundirektör eller borgmästare.

Modell III: Närfullmäktige med olika språklig status förutsätter ny lagstiftning. Gällande kommunallag möjliggör inte några andra direkt folkvalda organ i en kommun än kommunfullmäktige. En arbetsgrupp tillsatt av Finansministeriet föreslog i april 2015 att man ändrar kommunallagen så att de kommuner som så önskar kan förrätta direkta val av delområdesorgan i samband med kommunalvalet. Då detta skrivs, är arbetsgruppens förslag ute på remiss. Remisstiden går ut i augusti 2015. Enligt 5 § i språklagen utgör kommunerna grundenheten för den språkliga indelningen. De är antingen enspråkiga eller tvåspråkiga. Enligt gällande lag är det alltså inte möjligt att olika delar av en kommun har olika språklig ställning. En granskning av språklagens bestämmelser ingick inte i uppdraget för den arbetsgrupp som nämns ovan.

Modell IV: En regional valfrihetsmodell förutsätter ny lagstiftning. I en utredning som Marcus Henricson gjort för Finlands Kommunförbund18 ingår konkreta förslag till paragrafer som kan utnyttjas om man i framtiden bereder lagstiftning om en valfrihetsmodell i Finland. För själva huvudlagen om valfrihetssystemet kan Sveriges motsvarande lag mycket väl stå som förebild.

Grundlagsenlighet

Modell I: Sektorvisa organ på språklig grund är utan tvekan grundlagsenliga. En ändring av 31 § i kommunallagen så att tvåspråkiga kommuner kan inrätta skilda nämnder på språklig grund också för andra förvaltningsgrenar än bildningsförvaltningen är inte problematisk ur ett grundlagsperspektiv. Det innebär endast att en struktur som redan är i bruk inom en förvaltningsgren blir möjlig att ta i bruk också inom andra förvaltningsgrenar.

Modell II: En språklig matrisorganisation kan tas i bruk enligt gällande lag, och är alltså också grundlagsenlig.

Modell III: Närfullmäktige med olika språklig status bör genomgå en noggrann granskning ur ett grundlagsperspektiv. Enligt 121 § i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Kommunen är alltså grundenheten för den lokala demokratin, vilket den också är i denna modell. Enligt Finansministeriets arbetsgrupp bör kommunen, om man endast tillsätter delområdesorgan för en del av delområdena i kommunen, se till att de delområdenas invånare inte försätts i olika ställning i fråga om möjligheter att påverka kommunens verksamhet och tillgången till kommunal service.

Modell IV: En regional valfrihetsmodell torde inte vara problematisk ur ett grundlagsperspektiv. I modellen överförs ett visst organiseringsansvar och vissa förvaltningsuppgifter till en regional myndighet. Enligt 124 § i grundlagen får offentliga förvaltningsuppgifter med vissa undantag endast anförtros myndigheter. Modellen uppfyller det kravet, då organiseringsansvaret överlåts till en regional myndighet. Enligt 17 § i grundlagen ska det allmänna tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. Ett regionalt valfrihetssystem på minoritetsspråket kan vara ett sätt att förverkliga den rättigheten i regioner där kommunerna själva har uppenbara problem med att erbjuda vissa serviceformer till den språkliga minoriteten.

Ekonomiska konsekvenser

Modell I: Sektorvisa organ på språklig grund är i grunden en traditionell kommunal linjeorganisation. Den innehåller inga speciella ekonomiska incitament eller styrmedel. Det handlar om en konventionell budgetstyrd organisation. Däremot innebär modellen åtminstone i teorin en risk för en kostnadsdrivande effekt på längre sikt. Om man inför skilda nämnder på språklig grund för flera olika förvaltningsgrenar, finns en risk att nämnderna suboptimerar sina lösningar på ett sätt som inte är helhetsekonomiskt kostnadseffektivt. I sista hand ansvarar ändå kommunfullmäktige för resurstilldelningen, och nämndernas uppgift är att göra upp sina budgeter inom de ramar fullmäktige fastställt. I praktiken finns alltså ingen risk för okontrollerade kostnadsökningar.

Modell II: En språklig matrisorganisation är ur ekonomiskt perspektiv identisk med en traditionell budgetstyrd linjeorganisation. Resurserna ägs av fullmäktige, kommunstyrelsen, nämnderna och de ledande tjänsteinnehavarna i linjeorganisationen. De tjänsteinnehavare som ansvarar för servicen på respektive språk arbetar med de resurser de får av linjeorganisationen. Modellen torde därför varken leda till en förbättrad eller försämrad kostnadseffektivitet.

Modell III: Närfullmäktige med olika språklig status kan rätt genomförd leda till förbättrad kostnadseffektivitet i kommunens verksamhet. Delområdesförvaltningarnas uppgift är att erbjuda en välfungerande närservice och ett lokalt servicekontor, där invånarna kan sköta största delen av sina kontakter med kommunen.

Om de funktionerna sköts bra, kan man effektivera verksamheten i de dyra expertfunktioner som sköts centralt i kommunen. Genom att renodla modellen kan man höja kostnadseffektiviteten i hela kommunens verksamhet. Ur det politiska beslutsfattandets perspektiv kan en modell med direkt folkvalda närfullmäktige innehålla kostnadsdrivande element. Lokala organ med stark demokratisk legitimitet kommer sannolikt att ställa krav på att kommunen ska investera och bygga ut sin verksamhet i närområdet. Om man lyckas göra det enligt den modell som beskrivs ovan, behöver det ändå inte öka kommunens kostnader.

Modell IV: En regional valfrihetsmodell innebär att man skapar en reell kvalitetskonkurrens mellan offentliga, privata och ideella serviceproducenter. Till den regionala myndighetens uppgifter hör att kontinuerligt följa med utbud och efterfrågan och kontrollera att enhetspriserna är på rätt nivå. På sikt kommer det att innebära att pris-kvalitetsförhållandet i den skattefinansierade servicen förbättras. Det leder till en förbättrad kostnadseffektivitet i den verksamhet kommunen finansierar. Inledningsvis kommer modellen att innebära en del direkta kostnader för ledning, administration och expertfunktioner. På relativt kort sikt torde ändå den förbättrade kostnadseffektiviteten i själva servicen leda till större inbesparingar.

Slutsatser och rekommendationer

I kapitlen ovan presenteras fyra modeller för hur tvåspråkiga kommuner i olika verksamhetsmiljöer kan stärka sin förmåga att betjäna invånarna på bägge språken. I praktiken är den viktigaste frågan hur en tvåspråkig kommun ska kunna betjäna den lokala språkliga minoriteten. I ett tvåspråkigt land som Finland bör diskussionen på ett nationellt plan ändå inte föras i termer av majoritets- eller minoritetsspråk. Utgångspunkten bör vara att Finland har två nationalspråk. Statsmaktens uppgift är att skapa förutsättningar för de tvåspråkiga kommunerna att fungera så bra som möjligt på bägge nationalspråken. I detta kapitel framförs några konkreta rekommendationer som riktar sig till statsmakten, Svenska Finlands folkting och kommunerna. Syftet är att erbjuda konkreta verktyg för att stärka de tvåspråkiga kommunernas förutsättningar att betjäna sina invånare på bägge språken.

Gå in för regionala försök med olika förvaltningsmodeller!

Det finns många viktiga skillnader mellan de tvåspråkiga regionerna i Finland. Vid regionala kommunsammanslagningar kommer det därför att behövas olika förvaltningsmodeller i de nya, tvåspråkiga kommunerna. Då de nuvarande kommunerna förhandlar om kommunsammanslagningar, är det viktigt att de kan utforma den nya kommunens förvaltning enligt de lokala förhållandena. Det sker bäst genom att statsmakten möjliggör regionala försök med olika förvaltningsmodeller. Vi rekommenderar att regeringen och riksdagen går in för att genom tidsbegränsad lagstiftning möjliggöra regionala försök med olika förvaltningsmodeller i olika regioner, och så att de tvåspråkiga regionernas specifika behov beaktas särskilt.

Till de modeller som bör möjliggöras hör

• Skilda nämnder på språklig grund också för andra förvaltningsgrenar än bildningsförvaltningen,
• Direkt folkvalda närfullmäktige som kan ha olika språklig status, och
• Ett regionalt valfrihetssystem på det ena eller bägge språken.

Formulera en tydlig doktrin om förvaltnings modeller i tvåspråkiga kommuner!

Tvåspråkiga kommuners möjligheter att utforma sin förvaltningsmodell enligt de lokala förhållandena styrs av

• Ett stort antal bestämmelser på olika ställen i lagstiftningen,
• Rättspraxis i Högsta förvaltningsdomstolen, och
• Andra normerande källor, såsom betänkanden och utlåtanden från riksdagens grundlagsutskott.

Enskilda frågeställningar har behandlats i rättsdoktrinen i olika sammanhang. Dock finns ingen samlad doktrin som beskriver vilka möjligheter och begränsningar vår rättsordning innehåller i fråga om tvåspråkiga kommuners förvaltningsmodeller. Vi rekommenderar att Svenska Finlands folkting tar initiativ till ett projekt, där juridisk expertis sammanställer en tydlig doktrin som beskriver det aktuella rättsläget i fråga om tvåspråkiga kommuners förvaltningsmodeller.

Överväg skilda bildningsnämnder på språklig grund!

I många tvåspråkiga kommuner finns det starka skäl att överväga en modell med skilda nämnder eller fullmäktigeutskott för det finskspråkiga och svenskspråkiga bildningsväsendet. Modellen innebär en utökad språklig och kulturell autonomi för bägge språkgrupperna. I synnerhet vid en regional kommunsammanslagning mellan kommuner med väldigt olika språklig identitet kan en sådan modell innebära stora fördelar för bägge språkgrupperna. Vi rekommenderar att de tvåspråkiga kommuner som inte redan har skilda bildningsnämnder eller fullmäktigeutskott för bildningsväsendet på finska och svenska allvarligt överväger att införa en sådan modell efter kommunalvalet 2017.

Hela studien kan laddas ner här.